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2019年11月22日,澳门特区行政长官崔世安向全国政协常委、澳门基本法推广协会会长廖泽云(本文作者)颁发金莲花荣誉勋章。

制定一部符合澳门实际的基本法

   1988年9月5日,七届全国人大常委会第三次会议通过并公布澳门基本法起草委员会委员名单,我成为48位起草委员中的18位澳门委员之一,开始参与《澳门基本法》起草工作。《澳门基本法》的起草原则是将“一国两制”伟大构想和中葡两国《关于澳门问题的联合声明》基本内容用法律形式固定下来,使之成为一部在《中华人民共和国宪法》之下保证澳门特别行政区长期稳定繁荣发展的宪制性法律。

 1989年1月,澳门基本法起草委员会内地委员访问澳门期间与澳门法律界人士座谈。左起:许崇德、邵天任、廖泽云、肖蔚云。

   我作为起草委员会中政治体制小组的召集人之一,反复思考的是如何使这部澳门特别行政区的根本大法,一方面能充分体现出中央政府关于澳门特别行政区的基本方针政策,另一方面也能充分反映出澳门的实际情况,从而为澳门未来正确实践“一国两制”,确保长期发展繁荣奠定坚实的法治基础。在基本法起草过程中,我们认真研究并参考了《香港基本法》,充分考虑到澳门的社情民意,畅所欲言,一丝不苟,在反复讨论并认真听取社会各界咨询意见基础上最终在一些具体条文的制定及其表述上形成了具有澳门特色、符合澳门实际的规范条文。

   比如,《香港基本法》明确规定了行政长官的产生将根据循序渐进的原则过渡到按民主程序提名后普选产生的目标。

   对此,在《澳门基本法》起草过程中,我们反复研究讨论后,一致认为这一条不能照搬。因为澳门和香港在发展阶段和发展程度上有很大不同。澳门在葡萄牙长期管制之下,大部分的法律都是葡文,绝大多数的澳门居民不熟悉法律,对政治比较淡漠,法律意识、公民意识都亟待提升。因此,特区政府成立后需要很长一段时间通过大量的宣传和普法教育工作,逐步提高大多数澳门居民的法律意识、公民意识,在此基础上才能考虑真正意义上的普选。如果在《澳门基本法》中明确提出了行政长官普选的目标可能会造成一种压力,也会令澳门民主政治的有序发展陷入被动。

   在最后通过的《澳门基本法》第47条规定:“澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。”同时,在附件一《澳门特别行政区行政长官的产生办法》第7条规定:“2009年及以后行政长官的产生办法如需修改,须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人民代表大会常务委员会批准。”实践证明,这项预见性规定是有益也是有建设性的。

   再有就是关于立法会议员的组成和产生办法。

   《香港基本法》规定了立法会议员由选举产生,并逐渐过渡到全部议员普选产生。

   在起草《澳门基本法》过程中,我和多数起草委员会委员认为,澳门特别行政区是直系中央政府的地方行政区域,不是独立的政治实体。而且澳门政治体制是实行行政长官为主的行政主导体制,这是基本原则必须坚持,不能简单照搬西方国家普遍存在的立法、司法、行政三权分立、互相制衡的政治体制。既然行政长官不是由在立法会占多数的政党产生,那么在立法会中必须有一定数额的委任议员,支持行政长官,有利于行政与立法互相沟通协调。当然,委任议员的人数要有所限制,不能超过立法会议员的三分之一,也要保证立法与行政的互相制衡。这样既符合行政主导的原则,也符合澳门的实际情况。

   于是,《澳门基本法》第68条规定了“立法会多数议员由选举产生。”在附件二《澳门特别行政区立法会的产生办法》中进一步规定了在第二届立法会27位议员中,委任议员7人;第三届及以后各届立法会29位议员中,委任议员7人。

   实践证明,基本法中这一规定符合澳门的政治生态,也有利于行政主导的政治体制完善和发展。

   还有就是在关于永久性居民资格的规定上,这是一个相当复杂和敏感的问题,既要坚持法制,遵守法律,也要尊重历史。《香港基本法》颁布后,就在这个问题上出现了原来意想不到的种种问题,造成了香港社会巨大的压力。最后由全国人大常委会以释法形式加以明确和限制。

   因此在《澳门基本法》起草过程中,我与其他委员考虑到以上因素,将此问题列为优先处理的重要事项。考虑到澳门是一个移民城市,囿于地域狭小,资源有限,必须对澳门居民资格有更加明确的规定,才能有利于澳门长期繁荣稳定发展。

   所以在《澳门基本法》第24条中,关于澳门特别行政区永久性居民的规定更加明确。明确了只有父母一方是在澳门出生或者取得澳门永久性居民资格,其在澳门以外所生的子女才能具有澳门永久性居民资格。再有就是父母一方连续在澳门居住7年以上并以澳门为永久居住地的在澳门出生的18岁以下的子女也可以获得澳门永久性居民资格。由于从澳门实际出发并适时借鉴香港做法,上述规定令澳门特区在相关领域执法上具有更高的科学性、合理性。

   总之,在《澳门基本法》起草过程中,我和起草委员会委员们一方面认真研究借鉴了《香港基本法》制定和实施中的经验,避免了诸多宪制法律中的问题与漏洞;另一方面充分考虑到澳门的实际及其长期稳定繁荣发展的需要,广泛咨询了澳门各界人士的意见建议,最终顺利完成了《澳门基本法》的起草工作。

   澳门回归祖国以来的实践证明,《澳门基本法》是一部充分体现“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治方针,并符合澳门实际、谋划长远发展的宪制性文件,为澳门长期繁荣稳定发展奠定了坚实的法治基础和治理模式。 

   为此,作为当年基本法起草委员会成员之一,我感到由衷的自豪和欣慰。同时我深深体会到,澳门和伟大祖国休戚与共,祖国是澳门的坚强后盾,中央政府给予了澳门最有力的支持,澳门的政治发展必须在中央政府主导下,依据《中华人民共和国宪法》和根据宪法制定的《澳门特别行政区基本法》有序进行。   

积极推广普及《澳门基本法》

   早在1993年《澳门基本法》正式颁布之初,我和当年参与基本法起草、咨询工作的人士便意识到要在澳门推广普及基本法,努力让更多的澳门居民了解认知基本法,弘扬基本法精神。澳门回归之后,在特区政府和澳门中联办的大力支持下,这项工作进行得更加轰轰烈烈,有声有色,如今已经坚持了20多年。

   在基本法起草咨询过程中,作为基本法咨询委员会的秘书长,我和咨询委员会各位委员就把对《澳门基本法》的咨询工作与宣传推广工作紧密结合起来,使得市民对基本法的内容和条文有所关注,有所理解。


《澳门基本法》书影

   1993年《澳门基本法》正式颁布后,我和何厚铧、崔德祺等有关人士发起成立了澳门基本法协进会,积极参与推广和认识基本法的工作。

   特区政府成立后,这项工作更成为常态化的重点活动,年复一年,从未中断。政府各有关部门、社会各机构、社团和学校也通过不同形式来宣传《澳门基本法》。但在这项直接同正确理解“一国两制”相关的主要活动中,必须有一个专门的、比较权威性的社团对《澳门基本法》的研究、宣传和推广工作加以统筹和协调。有鉴于此,2001年,我和当年参与过基本法咨询工作的崔世昌、贺定一、李鹏翥、杨允中等几位人士发起成立了“澳门基本法推广协会”,由我担任会长,以拥护“一国两制”方针和《澳门基本法》为宗旨,配合特区政府致力于基本法宣传推广和研究工作。


1999年3月,澳门基本法协进会举办“齐来认识基本法”图片展开幕剪彩仪式。左起:廖泽云、崔德祺、马万祺、李水林、李成俊。

   “澳门基本法推广协会”现已成为澳门最具代表性和影响力的大型民间社团之一,会员包括了原澳门基本法起草委员会委员、咨询委员会委员,澳门特别行政区筹备委员会委员,澳门特别行政区第一届政府推选委员会委员,澳门特别行政区基本法委员会委员,澳门特别行政区行政会委员、立法会议员以及曾任或现任全国人大代表、全国政协委员、省级(含副省级)政协委员和专家学者等各界人士400多人。

   “澳门基本法推广协会”每年均举行园游会、学术研讨会等各类活动,特别是定期开办基本法学习班,邀请熟悉《澳门基本法》起草过程或宪法学的学者授课。受培训人士包括社会各界人士、政府公务员,其中有些为导师培训班,让这些导师们将推广基本法的工作深入各阶层。

   通过宣传推广《澳门基本法》,努力使澳门各界人士认识到:坚持“一国两制”,必须坚持“一国”是“两制”的前提和基础;落实“澳人治澳”,必须坚持以爱国者为主体;“依法施政”,不仅要按基本法的条文施政,更要按基本法的精神施政;发展澳门“一国两制”下的新型民主必须循序渐进。必须始终坚持“一国”与“两制”的统一,“爱国”与“爱澳”的统一,坚持澳门高度自治与维护国家主权的统一。通过系统的宣传推介和理论探讨,越来越多的居民切身感受到,澳门特区的每一点进步,澳门居民的每一项福祉,都同国家实行“一国两制”方针密不可分。

 

   本文选编自全国政协文化文史和学习委员会编《莲花绽放  濠江巨变——澳门回归十五周年亲历记》。文字有删减,部分图片为编者所加。作者廖泽云(1950— ),福建永定人。第十一届全国政协常委、第十二届全国政协委员、第十三届全国政协常委。曾任澳门特别行政区基本法起草委员会委员,基本法咨询委员会秘书长,澳门特别行政区筹备委员会委员,澳门特别行政区行政会委员。现任澳门基本法推广协会会长等职。2019年,获澳门特别行政区金莲花荣誉勋章。