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法国巴黎,埃菲尔铁塔。图/视觉中国

19世纪初拿破仑颁布法国民法典以来,法国在法典化的道路上不断前行。其法典化的范围从传统的民事和刑事领域一直延伸到环境、教育、货币金融等现代新兴领域。2000年获得通过的法国环境法典

Code de l’environnement)是法国通过法典化解决环境问题的创举,在大陆法系国家环境法典化经验中极具代表性,具有借鉴意义。

一、法国环境法典化的主要历程

基于历史原因和环境问题跨学科的特点,法国环境法由大量分散而混杂的规定组成。其渊源各异,形成于不同的历史时期,遵循不同的逻辑,缺乏对管理对象的同质化分类,很难构成思考和解决环境问题的统一体系。此外,最初主要出于经济平等的考量而形成的国际法和欧盟法中的环境规范,则让法国环境法的要素更为复杂。

1989年,法国政府成立法典编纂高级委员会,指导相关的政府部门开展各部门法的法典编纂工作1991年,受法国环境部委托,法国环境法学会向环境部提交了法典化可行性报告。当时,法国环境法呈现碎片化的特点,并因此表现出多方面的问题,包括:立法膨胀,即多个不同法律规范规制同一环境事项,造成环境法律规范数目大量增加且多有冗余;规范冲突,即对同一环境事项的不同法律规范之间存在不一致和矛盾之处,且缺乏解决此类冲突的内在机制;权力扩张,即环境法律规范的冲突导致行政自由裁量权增加,容易使环境治理脱离法治轨道,滋生专断和腐败等。法国环境法学会的可行性报告认为,从法制发展和社会需要来看,有编纂环境法典的必要。

1990年10月,法国环境部通过国家环境计划公布了环境法典化的计划。1992年,法国环境部落实了法典化的工作机构和机制安排:在法国环境部内部责成环境部法律小组跟进法典化工作,任命专家委员会负责法典起草工作,专家委员会向环境部法律小组汇报工作。自此,法国环境法典化工作正式启动。

法国的法典化工作包括对法律的编纂和对行政法规的编纂,分别构成法典的立法部分和行政法规部分,而行政法规部分往往晚于立法部分推出。1996年,在整合了分散于多部法律中的环境法规范的基础上,形成了环境法典草案。其后,法典草案两次提交国民议会(即法国议会下议院)审议。然而,由于政治和法律技术方面的问题,直到1998年,环境法典草案仍迟迟未能获得法国议会通过。1999年12月16日,法国议会采取委任立法的方式,通过法律授权法国政府以法令形式通过包括环境法典在内的9部法典的立法部分。2000年9月18日,法国政府通过政令,宣告政府依据授权通过了环境法典的立法部分。环境法典(立法部分)获得通过时只有六卷。2003年,议会通过法律,在环境法典(立法部分)中增加了关于南极环境保护的第七卷,形成了如今环境法典立法部分分为七卷的形式。

环境法典(立法部分)获得通过后,法国环境部继续开展环境行政法规的编纂工作。2007年,行政法规部分最后提交审议的一卷获得通过,标志着法国环境法典化工作完成。

二、法国环境法典的体例与主要内容

法国环境法典由立法部分(Partie Législative)、行政法规部分(Partie Réglementaire)和附录(Annexes)三部分构成。立法部分和行政法规部分又各自分为七卷(Livre),每卷下设编(Titre)、章(Chapitre)、节(Section)、分节(Sous-Section)、段(Paragraphe)和具体的条文(Article)。立法部分条文的前标为L,行政法规部分条文的前标为R或D。每一条行政法规条文的编号与其对应的立法条文的编号保持一致。

环境法典立法部分七卷总体呈“总—分”结构:第一卷为总则,第二到七卷为分则。七卷的主要内容如下。

第一卷“共同规定”,开宗明义地规定了环境法的基本概念、基本程序和基本制度。“第一编 总则”开篇第L110-1条说明了环境法典的立法目的,即“陆地和海洋的自然空间、自然资源和自然环境,景区,早晨和晚间的风景,空气质量,生物和生物多样性”属于法国全民族共同的遗产,对此遗产的认识、保护、开发利用、修复、管理、对其产生的效果的保护等具有公共利益的性质,有助于实现可持续发展目标。该条同时提出了实现可持续发展目标的九项原则,即谨慎预防原则,预防行动与纠正行动并举原则,污染者付费原则,所有人都有权获取公共机关所掌握的环境信息原则,参与原则,生态互助互济原则,可持续利用原则,环境、农业、水产业和森林可持续管理之间的互补性原则和不倒退原则。第L110-2条是基本权利和义务条款,规定“人人都享有拥有健康环境的权利”,同时每个人(包括所有公法人与私法人)都有保护环境的义务。第一卷接下来规定了公开听证、环境评价、公众调查、地方磋商等环境法的信息公开和公众参与程序(第二编 信息和公民参与),环境法相关的机构(第三编 机构)和社会组织(第四编 环境保护协会与地方政府),与环境相关的基本财务制度(第五编 财务规定),环境污染的预防和修复(第六编 对环境造成的特定损害的预防与赔偿),与环境相关的行政和刑事检查和惩罚的措施和程序(第七编 与检查和惩罚相关的共同规定),以及环境许可程序(第八编 行政程序)等。

第二卷“物理环境”,包括与水域、海洋和大气环境相关的管理规定。与水域和海洋要素有关的第一编包括水域和海洋治理的一般原则(第一章),相关规划制订(第二章)以及行政和财务机构设置(第三章),水域和海洋有关活动、设施以及对水域和海洋的利用(第四章),非公有水道的相关规定(第五章),相关检查与惩罚(第六章),相关国防问题(第七章),海洋环境污染防治(第八章)以及海洋政策(第九章)。与空气和大气要素有关的第二编包括空气质量检测和信息公开制度(第一章),低碳、大气保护、城市交通、污染物排放等规划(第二章),应急措施(第三章),大气污染防治和合理利用能源的技术措施(第四章),相关财税规定(第五章),相关检查与惩罚(第六章),放射性物质相关规定(第七章)以及温室效应问题(第九章)等。

第三卷“自然空间”,规定了对沿海和湖滨(第二编 沿海地带),国家公园、自然保护区、大区自然公园、被保护海洋区域、生物圈保护区和具有国际重要性的湿地区域(第三编 公园和保护区),景点(第四编 景点)以及风景(第五编 风景)等自然空间的创建和分级(对公园、保护区和景点而言)、相关机构的设置、整治和管理、保护和刑事制裁等。此外,本卷也规定了人类在自然空间中活动时应遵循的原则(第六编 接触自然),涉及机动车交通、户外运动和事故处理等问题。

第四卷“自然遗产”,包含与动植物有关的三编。第一编包括动植物的保护和监测(第一章),动植物利用的框架(第二章),非家养动物的圈养(第三章),自然栖息地和野生动植物群的保护(第四章)及刑事制裁规定(第五章)等。由于狩猎和渔业活动涉及比较专门的法律制度,本卷第二编和第三编分别为狩猎法和渔业法的相关规定。

第五卷“污染、风险和损害的防治”,内容最为丰富,包括为环境保护目的对各类设施进行分类的制度(第一编),化学、除生物剂和纳米颗粒态物质的管控、市场准入及健康和环境风险防范(第二编),转基因生物的有限使用、扩散、监测以及相关的行政和刑事制裁规定(第三编),废料的预防和管理(第四编第一章),放射性物质和废料的可持续管理(第四编第二章),地下、空中或水下工程的安全(第五编第四章),天然气或相似气体、碳氢化合物和化学品运输管道(第五编第五章),被污染景点和土壤(第五编第六章),危险产品和设备管理(第五编第七章),自然风险预防(第六编),噪音污染防治(第七编),广告和标牌管理(第八编第一章),视觉污染防治(第八编第二章),光污染防治(第八编第三章),核安全和基础核设施(第九编)等。

第六卷“适用于新喀里多尼亚、法属波利尼西亚、瓦利斯和富图纳、法属南方和南极洲领地和马约特岛的规定”,是适用于自治程度较高的法国海外行政区域和海外属地的环境法规定,包括涉及环境保护协会、海洋水域和海路、废水废物、噪音污染、大气污染等方面的特别规定。

第七卷“南极环境保护”,规定了为实施1991年《关于环境保护的南极条约议定书》,南极活动应遵循的原则和要求,以及相关的行政和刑事监督处罚等。

三、法国环境法典化的启示

我国于2017年通过并实施民法典总则部分,在此时代背景下,考察包括环境法在内的各部门法法典化的必要性、可行性及相关路径和技术,是时代赋予立法机关的重要使命,对不断健全完善中国特色社会主义法律体系具有重要意义。而历经十余载、几经波折方告完成的法国环境法典,其法典化历程中的正反经验教训甚多,值得借鉴,主要有以下三点重要启示。

其一,法典化是环境法进入规范化、体系化、精细化阶段的选择。法国制定环境法典的初衷,是要解决20世纪80年代末法国环境法面临的系列问题:环境立法迅速增加的同时,环境法规范出现规定模糊、难以理解、重复规定甚至相互冲突等问题,无法形成一个有机整体发挥作用;与之相伴的则是行政机关各自为政、行为缺乏监督且易导致公权力过度扩张和行政效率低下的治理难题。透过法典化工作,法国环境法规范被纳入统一的体系,环境法的基本原则、概念、制度和程序重新被梳理、简化和明确,各个具体规范找准了各自的位置和适用条件,相关的义务和责任条款得到进一步增强和落实,法国环境法也因此变得更简单、更易被公众了解,对于环境相关行政机关的行政行为起到更好的指引和监督作用。法国的经验表明,法典化是可行路径和重要抓手之一。

其二,在法典制定之初选择确定法典化的模式至关重要。目前,世界范围内主要有两种法典化模式:一为形式编纂,即对现行法律作系统整合但不对其作实质性变更;二为实质编纂,即在整合现行法律的同时可根据需要对法律进行实质性变动和革新。与尝试实质编纂的德国、瑞典等国不同,从着手开展法典编纂工作开始,法国法典编纂高级委员会就确立了以现有法律,即“常法”的方式进行编纂(称为codification à droit constant)的原则,即选择了形式编纂的道路。与此同时,法国法典化相关机构并未完全放弃创新因素,对环境法的基本原则和一些环境刑法的规定进行了改进与革新。尽管法国政界和学术界对于引入了创新元素的形式编纂是否构成实质编纂的问题有过争论,但2000年法国议会以法律明确了法国法典化采用形式编纂的模式,同时也规定了法典编纂中可进行必要修改的三种情形,给予了法典编纂机关改进法典文本的空间。通过务实的形式编纂之路,法国环境法典终于诞生,并对法国环境法的普及、传播和正确适用产生了积极影响。法国的经验表明,在开展法典化工作之初便明确法典化将要采用的模式及该模式的内涵,并澄清法典化工作的权限范围、内容和原则,可大大推动法典化工作的顺利进行和法典化的最终完成。同时,确定对现行法律规定的整合,以及革新工作的比重和其中的重点,是法典化工作需要考虑的关键问题。

其三,确定环境法典化范围时应打破部门壁垒,要有跨部门的全局视野。在法国环境法典的编纂过程中,许多属于环境法范畴、应纳入环境法典的法律却不在环境法典内。例如,与森林相关的法律主要被规定在森林法典中,与机场噪音相关的法律被规定在城市规划法典和民用航空法典中。究其原因,是因为环境法典的范围局限在环境部的行政管理权限内,只整合了环境部权限范围内的法律。这种按照环境行政部门一家的权限来确定法典化范围的方式并不可取。环境问题往往非常复杂,涉及多个行政部门的职能、职权和职责,需要彼此联动与配合。在确定环境法典化的范围时,应有跨部门的全局视野,将属于环境法范畴的规定悉数纳入环境法典的范围内,同时明确各行政部门的职权和职责,建立部门间的合作和联动机制,也在必要时阐明环境法典与其他部门法之间共同适用和发挥作用的方式。这样,不仅能避免环境法典陷入“名不副实”的尴尬,也能借此打破部门壁垒,推动环境行政部门与其他行政部门的合作,最终有助于妥善处理当前面临的诸多严峻环境问题。

(本文作者为中国人民大学法学院博士后研究人员)